Na drodze ku elektrowni jądrowej w Polsce

Przyjęcie przez Radę Ministrów w dniu 25 stycznia 2011 r. projektu założeń w sprawie zmiany ustawy Prawo atomowe jest dobrym powodem do zapoznania się z proponowanymi przez Ministerstwo Gospodarki zmianami, w szczególności tymi, które dotyczą odpowiedzialności cywilnej za szkodę jądrową.

Jest to dobry moment, aby bliżej przyjrzeć się i zweryfikować plany rządu w zakresie stworzenia stabilnego otoczenia prawnego i przystosowania polskich przepisów do budowy i funkcjonowania elektrowni jądrowej w Polsce. Podstawowym aktem prawnym, który ma w zamierzeniu regulować w sposób kompleksowy polską energetykę jądrową, jest ustawa z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe (Dz. U. 2007 Nr 42, poz. 276, z późn. zm.).

Zmiany w Prawie atomowym
Tego aktu dotyczą proponowane przez Ministerstwo Gospodarki (MG) zmiany. Pierwszą z nich jest utworzenie Agencji Energetyki Jądrowej. Funkcją tej instytucji ma być stworzenie merytorycznego wsparcia dla ministra gospodarki, a ponadto czynny udział w procesie implementacji, rozwoju oraz funkcjonowania energetyki jądrowej w Polsce. Drugą ważną nowelizację stanowić ma rozszerzenie odpowiedzialności za szkodę jądrową. Wreszcie zmiany mają umożliwić powstanie systemu informacji i edukacji społecznej, dotyczącego energetyki jądrowej. W ramach systemu operatorzy obiektów jądrowych będą musieli utworzyć Lokalne Centra Informacji. Oprócz tego zostanie umożliwione powoływanie Lokalnych Komitetów Informacyjnych i Gminnych Centrów Informacji. Projekt nowelizacji ma więc w założeniu wzmocnić świadomość obywateli w zakresie energetyki jądrowej, stworzyć zaplecze eksperckie oraz poszerzyć granice odpowiedzialności za szkodę jądrową, o czym poniżej.

Odpowiedzialność cywilna za szkodę jądrową

Zgodnie z art. 1 ust. 1 Prawa atomowego ustawa zawiera zasady odpowiedzialności cywilnej za szkody jądrowe. Szczegółowe uregulowanie zasad znajdujemy w Rozdziale 12 Prawa atomowego (art. 100–108). Reżim odpowiedzialności, który należy stosować w przypadku szkód jądrowych, jest określony w Kodeksie cywilnym. Przepisy Prawa atomowego w zakresie odpowiedzialności stanowią lex specialis w stosunku do Kodeksu cywilnego. Nowelizacja przygotowana przez MG dotyczy granic odpowiedzialności cywilnej podmiotu eksploatującego urządzenie jądrowe (tzw. osoby eksploatującej). Zgodnie z art. 101 Prawa atomowego osoba taka ponosi wyłączną odpowiedzialność za szkodę jądrową spowodowaną wypadkiem jądrowym w urządzeniu jądrowym lub związaną z tym urządzeniem (wyjątek stanowi sytuacja, gdy szkoda nastąpiła bezpośrednio wskutek działań wojennych lub konfliktu zbrojnego). Również w czasie transportu materiałów jądrowych odpowiedzialną osobą jest osoba eksploatująca urządzenie jądrowe, z którego materiał został wysłany (umowa pomiędzy osobą eksploatującą a odbiorcą może zmienić zasady odpowiedzialności, w związku z czym jest to przepis dyspozycyjny). Dodatkowo, jeśli poszkodowany w sposób umyślny przyczynił się do powstania lub zwiększenia szkody, sąd jest władny do całkowitego lub częściowego zwolnienia osoby eksploatującej z obowiązku naprawienia szkody
w odniesieniu do szkody doznanej przez poszkodowanego.

Granica odpowiedzialności i obowiązek ubezpieczenia transportu
Prawo atomowe limituje granicę odpowiedzialności osoby eksploatującej za szkodę jądrową. Proponowana przez MG zmiana rozszerzy granicę z kwoty stanowiącej równowartość 150 mln SDR (nazwa pochodzi od ang. Special Drawing Rights – specjalne prawa ciągnienia, międzynarodowa jednostka rozrachunkowa, która ma charakter pieniądza bezgotówkowego) na kwotę stanowiącą równowartość 300 mln SDR (ekwiwalent – ok. 400 mln dol.). Gdyby roszczenia z tytułu szkody jądrowej przekraczały tę kwotę, osoba eksploatująca ustanawia tzw. fundusz ograniczenia odpowiedzialności. Udział Skarbu Państwa w zakresie indemnizacji szkody jądrowej mają określać przepisy Konwencji Wiedeńskiej z 1963 r. o odpowiedzialności cywilnej za szkodę jądrową (weszła w życiu w 1977 r.) oraz Protokołu ją zmieniającego. Co więcej, zostanie wprowadzony obowiązek ubezpieczenia transportu materiału jądrowego z urządzeń jądrowych.

Harmonogram prac legislacyjnych
Proponowane przez MG zmiany wpisują się w działalność mającą na celu stworzenie otoczenia prawnego będącego gwarantem powstania elektrowni jądrowej w Polsce. Warto zauważyć, że do tej pory realizacja polityki energetycznej poprzez utworzenie regulacji prawnych napotyka na drobne problemy i opóźnienia. W listopadzie 2009 r. Rada Ministrów przyjęła program tzw. „Polityki energetycznej Polski do 2030 r”. (dalej: Polityka). Przewiduje on, że w celu realizacji polityki energetycznej „zostanie dokonana dogłębna reforma prawa energetycznego, skutkująca stworzeniem pakietu nowych regulacji prawnych. W jej rezultacie zostaną stworzone stabilne, przejrzyste warunki funkcjonowania podmiotów w obszarze gospodarki paliwowo-energetycznej”. Interesujący jest załącznik nr 3 do „Polityki…”, w którym zawarto szczegółowe plany legislacyjne na lata 2009-2012. Po pierwsze, na rok 2009 przewidziano wykonanie analiz prawnych porównujących istniejące systemy prawne w zakresie pokojowego wykorzystania energii jądrowej. Przetarg na analizę został rozstrzygnięty w 2009 r. Brak jest informacji o wyniku analizy i czy została ona już przeprowadzona. Jest to o tyle ważne, że rekomendacje wynikające z tej analizy mają w zamiarze stanowić istotny element przygotowania projektów aktów prawnych. Po drugie, prace nad projektami aktów prawnych zaplanowano w przedziale czasowym 2009/10 – grudzień 2010 r. Brak jest obecnie projektów aktów prawnych związanych z energetyką jądrową. W najbliższym czasie można spodziewać się projektu ustawy zmieniającej Prawo atomowe, która będzie uwzględniała założenia przyjęte przez Radę Ministrów (o których była mowa powyżej). Z informacji dostępnych na stronie internetowej MG wynika, że toczą się prace nad projektem ustawy o energetyce jądrowej oraz projektem ustawy o cywilnej odpowiedzialności za szkodę jądrową. W zamierzeniu MG kompleksowa regulacja w zakresie energetyki jądrowej będzie obejmowała kilka aktów prawnych, a nie tylko jeden – Prawo atomowe. Jednak czy zamierzenia te zostaną uwzględnione na poziomie legislacyjnym w Parlamencie, pozostaje osobną kwestią.
Długa droga legislacyjna
Ambitny plan wybudowania w Polsce elektrowni jądrowej w 2020 r. w dużej mierze zależy od tego, czy uda się w szybkim czasie stworzyć stabilne ramy prawne do działalności takiej elektrowni. Pośpiech nie jest wskazany z uwagi na to, że regulowana materia jest delikatna oraz niezwykle ważna dla polityki energetycznej Polski. Założenia terminowe w zakresie prac legislacyjnych napotykają na opóźnienia, wobec czego należy się spodziewać, że będzie niezwykle trudno osiągnąć cel w 2020 r. Oczywiście wiele zależy od polskich parlamentarzystów, którzy będą pracować nad projektami odpowiednich ustaw.  Ponadto, należy zadać pytanie, czy samego procesu nie wydłużą problemy z przejęciem Energi przez Polską Grupę Energetyczną, gdyż to PGE ma w zamiarze spełniać kluczową rolę w procesie budowy elektrowni jądrowej. 

Autor jest prawnikiem, doktorantem Szkoły Głównej Handlowej szymonsyp@gmail.com