Posprzątajmy cyfrowy bałagan

Z Anną Streżyńską i Krzysztofem Szubertem, ekspertami ds. cyfryzacji i rynku telekomunikacyjnego, rozmawiali Katarzyna Mazur i Kordian Kuczma

– Jak Państwo oceniają postępy cyfryzacji w Polsce i jak się on przekłada na rozwój całej branży telekomunikacyjnej?

Krzysztof_Szubert_dla_GFKS: – Polska zajmuje obecnie 23. miejsce wśród państw Unii Europejskiej pod względem współczynnika ucyfrowienia społeczeństwa DESI (Digital Economy and Society Index). Dosyć dobrze oddaje on stan tego procesu w Polsce.

– Chyba nie mamy więc powodów do zadowolenia.

KS: – To prawda, ponieważ oznacza to, że znajdujemy się w tej samej lidze, co Bułgaria i Rumunia. Powinniśmy dążyć do osiągnięcia średniej unijnej – wejścia do pierwszej piętnastki we Wspólnocie, być może w przyszłości do pierwszej dziesiątki.

????????????????????????????????????
????????????????????????????????????

AS: – W rocznych unijnych statystykach implementacyjnych również zawsze jesteśmy na drugim lub trzecim miejscu od końca. Różnica, która dzieli nas od czołówki wręcz się pogłębia. Roczniki OECD pokazują, że w ostatnich latach liczba klientów szerokopasmowego Internetu w Polsce spada, a unijni liderzy co roku przyłączają do sieci nawet od 4 do 6 mln abonentów. Powody takiego stanu rzeczy są różne: od administracyjno-technicznych po psychologiczne. Niektórzy ludzie po prostu nie czują potrzeby korzystania z takich usług. Dużą rolę odgrywa tu siła nabywcza pieniądza, która decyduje, że ceny przystępne dla obywateli innych państw Unii dla części Polaków wciąż są wygórowane. W wielu rejonach kraju nie ma szans na ich spadek, ponieważ operatorzy nie czujący presji cenowej konkurentów rekompensują sobie drogimi taryfami koszty wejścia na rynek.

– Jak widać, z nie wszystkimi barierami rozwoju branża telekomunikacyjna jest w stanie poradzić sobie sama. Czy jest jakiś sposób, żeby skutecznie ożywić konkurencję na rynku?

KS: – Trzeba też wziąć tu pod uwagę aukcję LTE i ceny bloków na poszczególnych pasmach, które zostaną ostatecznie podyktowane przez Urząd Komunikacji Elektronicznej. To już tak wysokie kwoty, że na pewno odczują to konsumenci. Citi Bank alarmuje, że jeżeli Orange zgodzi się na proponowane ceny, wpłynie to negatywnie na wycenę tej spółki, ponieważ okres zwrotu nakładów inwestycyjnych będzie horrendalnie długi. Można się obawiać, że takie podejście do aukcji (zbyt „komercyjne” ze strony państwa) odbije się negatywnie na procesie budowy dostępu do szerokopasmowego Internetu, który stałby się w Polsce dobrem luksusowym.

– Czy można było uniknąć sytuacji, w której wyniki aukcji będą niekorzystne albo dla oferentów albo potencjalnych klientów?

KS: – Od samego początku aukcja LTE była obciążona podstawowymi błędami. Należą do nich: brak określonego terminu zakończenia, nieobligatoryjność ofert i niesprawdzanie wiarygodności kandydatów. Gracze, którzy być może nie planują korzystać z oferowanych częstotliwości, mają możliwość podbijania cen w nieskończoność. Podobny problem mieli Czesi, dlatego nie oglądając się na możliwe zmniejszenie wpływów budżetowych, rozpisali konkurs ponownie i zakończyli go w ciągu tygodnia.

AS: – Polski rząd powinien zrobić to samo, ale od początku mocno akcentowany był fiskalny charakter przedsięwzięcia. Minister  Andrzej Halicki nie ukrywał, że nie interesuje go realizacja społecznego celu aukcji, choć w myśl prawa, jego i regulatora zadaniem nie jest zapewnianie wpływów do budżetu, tylko regulacja: popieranie konkurencji i wspieranie konsumentów. Abstrahując od motywacji, udałoby mu się zmaksymalizować wpływy do budżetu, gdyby nie wspomniane już tu popełnione przez UKE podstawowe błędy. Szczególnie razi niezachowanie zasad bezpieczeństwa aukcji, zważywszy na toczące się postępowanie unijne w sprawie opóźnień cyfryzacji. W związku z tym prawdopodobnie pieniądze, które miały służyć rozwojowi telekomunikacji w Polsce pochłoną zabezpieczenia procesów sądowych, a zwycięzca aukcji będzie próbował faktami dokonanymi przekonać sąd, aby pozwolił mu zachować częstotliwości.

– To chyba zasadniczy problem państwa polskiego w ostatnich latach – wszystkie działania Skarbu Państwa od prywatyzacji do ściągania mandatów mają wymiar fiskalny.

AS: – To bardzo krótkowzroczne, prymitywne myślenie, ponieważ takie doraźne działania nie zastąpią generowania wpływów podatkowych poprzez wspieranie rozwoju gospodarki.

– Wyznacznikiem takiej krótkowzroczności jest chyba też lekceważenie unijnych dyrektyw w sprawach telekomunikacji.

AS: – Problemem jest, że poza skądinąd całkiem nieźle napisanym i nagminnie łamanym przez organizatorów aukcji LTE, Narodowym Planem Szerokopasmowym, który stanowi plan inwestycyjny wykorzystywania środków unijnych, nie ma tych dyrektyw z czym konfrontować. Od roku w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji leży gotowa ustawa wdrażająca dyrektywę o redukcji kosztów inwestycji telekomunikacyjnych; Ministerstwo zdołało zrobić jedynie konsultacje założeń do niej, a jest ona kluczowa z punktu widzenia zagospodarowania środków UE z nowej perspektywy budżetowej.

KS: – Opóźnienia kolidują też z Europejską Agendą Cyfrową, która nakłada na Polskę obowiązek zapewnienia obywatelom dostępu do łącz internetowych o wysokiej przepustowości do 2020 r. Cztery lata to niewiele – jakie jest podejście operatorów do tego wyzwania, dowiemy się pewnie po wyłonieniu zwycięzców aukcji, o ile nie zostaną np. uchylone przez premiera. Dodatkowo w ten sposób przeprowadzona aukcja stoi w sprzeczności z Programem Operacyjnym Polska Cyfrowa (POPC 2014-2020).

AS: – Na razie Ewa Kopacz wyraża zaufanie wobec ministra Halickiego w tej sprawie.

KS: – Na pewno organizatorzy aukcji  – UKE i pośrednio MAiC – stają się nerwowi z racji presji odniesienia szybkiego sukcesu przed nadchodzącymi wyborami parlamentarnymi oraz w świetle roszczeń operatorów wysuwanych przed międzynarodowym arbitrażem gospodarczym. Domagają się oni odszkodowań wyższych niż przewidywane ceny pasm!

– Urzędnicy mają właściwie dwie alternatywy: zaryzykować i odnieść sukces lub przeczekać do wyborów i pozostawić problem następcom.

KS: – Przerwanie aukcji byłoby lepszym rozwiązaniem, ponieważ jej obecne warunki po wprowadzeniu rozporządzenia są w końcowej fazie mocno arbitralne. Operator, który wyłoży najwięcej pieniędzy wcale nie musi kupić danego bloku.

AS: – Prezes UKE odmówiła także komentarza na temat niespójności między rozporządzeniem Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji nt. skrócenia aukcji LTE a wcześniejszą dokumentacją przetargową. Potencjalnie także tutaj jest duże pole do skarg sądowych.

KS: – Jasno widać, że podobnie jak w przypadku ostatnich skandali z działaniem systemu Państwowej Komisji Wyborczej, problemem jest złe zarządzanie w administracji centralnej w obszarze szeroko rozumianej cyfryzacji. W tym wypadku mamy już do czynienia praktycznie z kompromitacją na skalę kontynentu, ponieważ tak dyskusyjnej aukcji LTE nie było jeszcze w żadnym państwie europejskim.

– Skoro praktyka administracyjna pozostawia tak wiele do życzenia, a poza Narodowym Planem Szerokopasmowym nie istnieją inne dokumenty wytyczające przyszłość polskiej telekomunikacji, nasuwa się pytanie, czy nasz kraj potrzebuje strategii próbującej zharmonizować rozwój różnych dziedzin tej branży?

KS: – Zdecydowanie tak, ponieważ obecnie każdy resort, województwo, czy urząd prowadzą politykę cyfryzacyjną według własnego uznania, przez co budowane przez nie systemy e-administracji, których w domenie .gov.pl jest już ponad 4000, nie współgrają ze sobą. Nie mamy tyle pieniędzy i czasu, aby w nieskończoność poprawiać błędy w tej dziedzinie. Problemem jest brak jednego centralnego punktu zarządzającego wszystkimi projektami infrastrukturalnymi.

AS: – Napisany przez nas raport „Polska Cyfrowa”, który przed publikacją był prezentowany na konwencji wyborczej Prawa i Sprawiedliwości, jest próbą sformułowania najważniejszych punktów strategii rozwoju polskiej telekomunikacji, mediów i nieodłącznej od nich informatyzacji usług publicznych. Uważamy, że w sferze komunikacji elektronicznej i informatyzacji ma on kompletny charakter, ale będziemy go rozbudowywać o elementy dotyczące prawa autorskiego, kompetencji urzędników, struktury jednostek zajmujących się informatyzacją i innych aspektów miękkich lub powiązanych regulacji. Wierzymy, że wprowadzenie w życie tego planu zlikwidowałoby obecny brak synergii między różnymi przedsięwzięciami telekomunikacyjnymi oraz sprawiłoby, że temat informatyzacji urzędów nie kojarzyłby się jedynie z infoaferami.

KS: – Plagą jest także tworzenie rozwiązań informatycznych budowanych bardziej z myślą o wygodzie urzędnika niż zaspokojeniu potrzeb petenta. Często nie przeprowadza się analizy i optymalizacji procesów, tylko informatyzuje stan zastany. Dobrym przykładem jest już anegdotyczny portal Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej dla bezdomnych za 50 mln zł.

– Czy dotychczasowe zainteresowanie Państwa raportem daje nadzieję na realizację płynących z niego wniosków po wyborach parlamentarnych?

AS: – Na razie zainteresowanie raportem jest duże, w czym pomogło podchwycenie tematu przez media. Jest to jedyny taki program na całej scenie politycznej i w administracji.

KS: – Staraliśmy się możliwie precyzyjnie przedstawić stan obecny oraz zarysować według nas najlepsze rozwiązania. Nie skupialiśmy się na czystej krytyce. To na pewno również pomoże w jego wykorzystywaniu w przyszłości. Jednocześnie zachęcamy do lektury raportu, który już funkcjonuje w sieci i jest dla każdego dostępny.

AS: – „Polska Cyfrowa” jest traktowana jako prawicowy program wyborczy, ponieważ pracę nad nim rozpoczął zespół powołany na potrzeby Zjednoczonej Prawicy. Prawo i Sprawiedliwość był nim na tyle zainteresowany, że grupy robocze rozpoczęły już prace nad projektami konkretnych ustaw opartych na tej bazie, np. o połączeniu regulatorów. W tych kwestiach nie można czekać na wyniki wyborów – bez względu na to, kto utworzy rząd po 25 września, zależy nam na realizacji naszych postulatów.

– Jest wiele aktów prawnych, których potrzebuje polska telekomunikacja. A czy są takie, które dla jej dobra powinny zostać zniesione?

AS: – Niektóre przepisy są bardzo dokuczliwe dla przedsiębiorców, ponieważ obciążają ich obowiązkiem kilkukrotnego raportowania tych samych danych różnym podmiotom: regulatorowi, UOKiK, GUS, organom bezpieczeństwa itd. Administracja nie powinna zachowywać się jak wywiadownia gospodarcza – właściciel firmy powinien składać tylko jeden raport informatyczny zawierający ściśle określone dane. Zbieranie zbyt dużej liczby wiadomości o obywatelach jest niebezpieczne, ponieważ nie tylko nie są one później wykorzystywane, lecz także nie są odpowiednio zabezpieczane.

Istnieje także wiele barier dla inwestycji kryjących się w prawie budowlanym, ochrony środowiska itp. Najnowszy przykład to kolejne utrudnienia w przepisach o inwestycjach na terenach zabytkowych, które na szczęście zostały po kilku tygodniach anulowane. Trudno się dziwić, że nowe projekty są wstrzymywane, gdy na miejsce jednej zlikwidowanej bariery prawnej pojawiają się trzy nowe. Z drugiej strony, należy z dużym dystansem podchodzić do skarg operatorów na dokuczliwość zapisów prokonsumenckich. Nawet jeżeli dana firma nie jest monopolistą na rynku, jej przewaga nad klientem w trakcie negocjacji umowy i tak jest olbrzymia.

Pod wieloma względami jesteśmy wciąż w telekomunikacyjnym muzeum ze swoimi wymogami pisemnych umów i listownego kontaktu z firmami, trzeba jednak pamiętać, że pisma mogą stanowić materiał dowodowy w przypadku oszustwa, w razie rezygnacji z tej formy umów należy więc opracować inne metody ochrony klienta. Na pewno nie można wierzyć operatorom twierdzącym, że żadne regulacje nie są potrzebne, ponieważ rynek sam sobie poradzi. Mieliśmy już okazję obserwować, jak wygląda polski rynek telekomunikacyjny bez regulacji. Najważniejsze  to znaleźć równowagę pozwalającą inwestować, rozwijać się konkurencji, nie tylko liderom rynku, lecz także zapewnić konsumentom bezpieczeństwo ekonomiczne i korzyści wynikające z szerokiego wyboru tanich wysokiej jakości ofert.

– A jaki wpływ na rozwój branży wywarła nowelizacja prawa telekomunikacyjnego ze stycznia 2013 r.?

AS: – Ta nowelizacja skupiła się na poszerzeniu ochrony praw konsumenta i tajemnicy telekomunikacyjnej. Pozostały jeszcze jednak do załatwienia kwestie, które wymieniamy w naszym raporcie, a które są ważne dla konsumentów: wdrożenie skutecznych zasad rozstrzygania sporów konsumenckich, skuteczne egzekwowanie jakości usług telekomunikacyjnych, rozszerzenie uprawnień konsumenckich na klientów SOHO. Dla rozwoju samej branży większe znaczenie miała ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz jej nowelizacje. Nie rozwiązały one np. problemu dostępu do budynków, w których ma być wprowadzany Internet. Często spółdzielnie lub właściciele nieruchomości wchodzą w zmowy z operatorami, aby nie dopuścić konkurencji do oferowania jej usług. Od 2010 r. w teorii wejście na budynek w celach telekomunikacyjnych jest swobodne, jednak to prawo nie jest realizowane w praktyce, co zaowocowało prawie dwustoma procesami z UKE. Porządek w tej kwestii wprowadzono dopiero po ich umorzeniu z powodu przedawnienia. Druga konfliktowa sfera to współkorzystanie z infrastruktury przez różnych dostawców: energetyków, służb komunalnych, drogowców. Błędem było np. odebranie prawa do współkorzystania podmiotom prywatnym, a gdy to naprawiono – dyktowanie im zaporowych cen za dostęp do infrastruktury.

– Czy polskiemu prawu dotyczącemu infrastruktury pomógłby coraz częściej pojawiający się w politycznej debacie postulat zakazu wprowadzania nowych regulacji, jeżeli jednocześnie nie jest likwidowana jakaś już istniejąca?

AS: – Automatyzm w tej dziedzinie raczej nie jest dobrym rozwiązaniem. Bardziej przydatne byłyby stałe przeglądy prawa w poszukiwaniu legislacyjnych niedoróbek i przepisów, które są zbędne lub szkodliwe.

KS: – Masowe tworzenie systemów informatycznych, napędzane dodatkowo chęcią maksymalnego wykorzystywania funduszy unijnych, spowodowało klęskę innego nośnego hasła politycznego: lansowanego przez Donalda Tuska zwolnienia 20 000 urzędników W polskiej praktyce administracyjnej informatyzacja przynosi nieco odwrotne skutki niż w biznesie, gdzie przyczynia się do redukcji zatrudnianej siły roboczej. Niestety w naszej administracji przybywa nam zarówno drogich systemów informatycznych, wysokich kosztów ich utrzymywania, jak i coraz więcej urzędników – zatem gołym okiem widać, że „coś nie działa”.

Od czasu przyjęcia kilkanaście lat temu ustawy o działach administracji publicznej różne resorty przerzucają między sobą odpowiedzialność za informatykę (dział: informatyzacja). Tymczasem żyjemy w czasach, kiedy w każdej dziedzinie życia można odnaleźć elementy ww. obszaru, co wiąże się z postępem cywilizacyjnym. Obecnie przenika to wszelkie możliwe obszary życia i zarządzania państwem – nie jest to już dział (rozumiany jako „silos”), tylko zagadnienie wertykalne.

– Czy promocja nauki programowania w szkołach pomogłaby w utrwalaniu świadomości tego stanu rzeczy?

AS: – Powinniśmy zadbać o to, aby Polacy, szczególnie młodzi, częściej wykorzystywali Internet nie tylko dla rozrywki, lecz także  dla potrzeb edukacyjnych i zawodowych. Kluczowa będzie regularna nauka programowania; aktualnie trwa Europejski Tydzień Kodowania, propagujący tę ideę. Już teraz, a w przyszłości w znacznie większym stopniu zaawansowane umiejętności informatyczne będą przepustką nie tylko do lepszych zarobków, ale i do decydowania o pozycji zawodowej i możliwościach codziennego życia, ponieważ zarówno w domu, jak i w pracy naszymi partnerami coraz częściej są maszyny. Nie tylko powinniśmy umieć się z nimi porozumieć, ale i dostosowywać ich funkcjonalności do naszych indywidualnych potrzeb. To kwestia wolności – jeśli sami nie podporządkujemy sobie środowiska internetowego, ono podporządkuje sobie nas.

KS: – Programowanie komputerowe rozwija ponadto cenne umiejętności analityczne, co powinniśmy pielęgnować. Jest to obecnie kluczowe w wielu obszarach życia, jak i gospodarki. Osobna kwestia to problem ogólnych umiejętności komputerowych części Polaków, co z pewnością przyczynia się do wolniejszego rozwoju zainteresowania Internetem szerokopasmowym tej grupy. Muszą być zawsze zaadresowane trzy obszary: dostęp do sieci, umiejętności oraz kontent (powód).

– Czy problem tkwi w tym, że polskim szkołom wciąż łatwiej wpajać uczniom gotowe formułki, niż uczyć kompetencji?

KS: – Warto by tu wyjść nawet nieco szerzej, tzn. poza szkoły. Kluczowe jest przekonanie użytkownika, że proponowane mu rozwiązanie jest praktyczne, potrzebne, a jednocześnie nie jest nadmiernie skomplikowane, co udało się np. z programem do wypełniania i składania PIT-ów. Daje to zarówno wygodę, jak i oszczędności (po obu stronach: użytkownika i administracji).

– Z naszej rozmowy płynie chyba taki wniosek, że polskiemu państwu powinno zależeć na jak najszybszym uporządkowaniu infrastruktury informatycznej, ponieważ z każdym rokiem scentralizowanej strukturze coraz trudniej jest zapanować nad zdecentralizowanym światem komputerów. Można się dziwić, że nie radzi sobie z tym np. samo Ministerstwo Infrastruktury.

KS: – Z tego powodu w naszej koncepcji oddzielone od ich koordynacji oraz monitorowania zostały ośrodki odpowiadające za realizację różnych projektów infrastrukturalnych, cyfryzacyjnych czy telekomunikacyjnych.

Taką rolę spełniałby minister lub może wicepremier ds. koordynacji projektów e-administracji oraz projektów infrastrukturalnych umiejscowiony w KPRM.

Jest to czyste zarządzanie tzw. portfelem projektów, dającym znaczące oszczędności czasu i pieniędzy. Czas skończyć z sytuacjami, w których rozbieramy świeżo ułożoną kostkę brukową lub przecinamy dopiero co kładziony asfalt, bo komuś się przypomniało o kanalizacji, czy światłowodzie…

Anna Streżyńska

prawnik, wiceminister transportu i budownictwa 2005-2006, prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej 2006-2012, prezes Wielkopolskiej Sieci Szerokopasmowej, prezes operacyjny projektu Internet dla Mazowsza

Krzysztof Szubert

minister ds. cyfryzacji Gospodarczego Gabinetu Cieni Business Centre Club, członek Komitetu Monitorującego Program Operacyjny Polska Cyfrowa 2014-2020, prezes zarządu CONNECT DISTRIBUTION sp. z o.o.
 

​—————

     
Kordian Kuczma

Kordian Kuczma

doktor nauk politycznych PAN