Ryzyko doktryny małych kroków

Przyjęty 25 kwietnia br. dokument precyzuje zamierzenia rządu Donalda Tuska w obszarze polityki fiskalnej w perspektywie do roku 2015. Dokumenty tego typu są przygotowywane przez ministerstwa finansów krajów członkowskich UE według wspólnych reguł, przesyłane do Komisji Europejskiej dla informacji i oceny oraz uważnie studiowane przez analityków światowych rynków finansowych.
Proces dalszej poprawy stanu polskich finansów publicznych nie dotyczy relacji całego długu publicznego do PKB, lecz tylko głównej, rynkowej części długu publicznego. Nie może jednak podobać się fakt, że poprawa ma się odbywać głównie poprzez zmniejszanie publicznych nakładów inwestycyjnych, a nie poprzez redukcję wydatków sztywnych. Ponadto, realizacja programu reparacji jest rozłożona na 5 lat, zgodnie z przyjętą doktryną „małych kroków”. To rozłożenie stwarza ryzyko zatrzymania się rządu i koalicji rządowej w realizacji programu.

Strategia rządu
Dwa podstawowe cele polityki fiskalnej rządu Polski zostały już sformułowane przy okazji exposé premiera, 18 listopada 2011 r. Są nimi: zejście z deficytem sektora publicznego (rządowego i samorządowego) poniżej 3 proc. PKB w roku bieżącym oraz trwałe zejście z deficytem do 1 proc. PKB od 2015 r. Doprecyzowanie dotyczy głównie poziomu i struktury wydatków publicznych. Ponieważ rząd zdecydował się na bardzo skromne działania ustawowe w obszarze wydatków sztywnych, to w przeszłości wątpliwości musiały dotyczyć realności tych celów, biorąc pod uwagę stan początkowy w 2010 r.: deficyt aż 7,8 proc. PKB i dług publiczny znacznie przekraczający pierwszy próg ostrożnościowy 50 proc. PKB. Wątpliwości dotyczyły także przyjętej przez rząd strategii do osiągnięcia tych celów. Mianowicie, w latach 2012-2015 aż około trzy czwarte całego zmniejszenia deficytu sektora, liczonego jako procent PKB, planuje się osiągnąć poprzez zmniejszenie inwestycji publicznych. W dodatku mamy też zabieg statystyczny, polegający na tym, że pewne nowe zobowiązania publiczne nie są wliczane ani do deficytu, ani do długu publicznego. Ta strategia w najnowszym dokumencie została potwierdzona.

Wpływ zabiegu statystycznego
Ustawa o otwartych funduszach emerytalnych z początku 2011 r. zachowała wielkość II filaru na dotychczasowym poziomie, ale też część tego filaru przeniosła do ZUS. W związku z tym ograniczona została składka do OFE. Równocześnie na nowych kontach składkowiczów, założonych w ZUS-ie, pojawiają się teraz nowe zobowiązania Skarbu Państwa w wysokości przejętej przez budżet składki. Ten nowy dług publiczny jest pominięty w statystyce zaprezentowanej w omawianym dokumencie. To pominięcie wynika stąd, że nowy dług, chociaż dość wysoko oprocentowany, ma charakter zapisu księgowego, a nie znajdujących się w obrocie rynkowym skarbowych papierów wartościowych. Dzięki temu statystycznemu pominięciu relacja długu publicznego do PKB zacznie prawdopodobnie spadać już od bieżącego roku.
Statystyczny efekt przesunięcia części filaru II do ZUS będzie tworzył nowy, pominięty w dokumencie, dług publiczny w następującej wysokości:

Rok
2011       0,7 proc. PKB
2012       1,9 proc. PKB
2013       3,1 proc. PKB
2014       4,2 proc. PKB
2015       5,2 proc. PKB

Dług publiczny podany w dokumencie, w relacji do PKB, ma być następujący:

Rok
2011              56,3 proc.
2012              53,7 proc.
2013              52,5 proc.
2014              50,6 proc.
2015              49,7 proc.

Apel do Balcerowicza
Zatem łączne, otwarte zadłużenie sektora publicznego, rynkowe i nierynkowe, będzie prawdopodobnie dość stabilne, na poziomie około 55-56 proc. PKB. Nie można zatem mówić, że gospodarka będzie już w najbliższych latach oddłużana. Jeżeli deficyt sektora zostanie istotnie obniżony do poniżej 1 proc. PKB w sposób trwały, to takie obniżanie zadłużenia całkowitego będzie mieć w końcu miejsce, ale będzie bardzo powolne i dopiero po 2015 r.
Przy okazji, chciałbym zaapelować do Leszka Balcerowicza, aby pokazał na swojej tablicy informacyjnej w centrum Warszawy także dług pominięty w oficjalnej statystyce. Opinia publiczna powinna mieć bowiem poprawną informację o całkowitym długu publicznym kraju – tym rynkowym i tym nowym, nierynkowym.

Planowane silne zmniejszenie wydatków inwestycyjnych
Publiczne nakłady inwestycyjne mają się zmieniać w następujący sposób (w relacji do PKB):

Rok
2011    5,8 proc.
2012    5,2 proc.
2013    3,9 proc.
2014    3 proc.
2015    2,8 proc.

Autorzy dokumentu twierdzą, że projektowane silne zmniejszenie nakładów inwestycyjnych „jest spójne z pełnym wykorzystaniem przysługujących Polsce środków unijnych” (s. 20). Ponieważ nowa perspektywa budżetowa UE na lata 2013-2020 zakłada utrzymanie na mniej więcej obecnym poziomie nakładów unijnych na inwestycje infrastrukturalne, to jakie w takim razie projekty inwestycyjne mają zniknąć? Dokument na to pytanie nie odpowiada.

Warto porównać te liczby z projektowaną ścieżką deficytu sektora finansów publicznych w relacji do PKB:

Rok
2011    5,1 proc.
2012    2,9 proc.
2013    2,2 proc.
2014    1,6 proc.
2015    0,9 proc.

Wydatki sektora finansów publicznych rosły bardzo szybko w 2008 r. – realnie o 8,3 proc. Rosły także dość szybko w latach 2009 i 2010 – łącznie w tych dwóch latach realnie o 6,8 proc. W 2011 r. wydatki te wyniosły 665 mld zł, czyli 43,6 proc. PKB. Natomiast w latach 2011-2014 wydatki te mają rosnąć bezwzględnie, mają być takie same lub lekko spadać w relacji do PKB. W 2014 r. powinny być, w relacji do PKB, niższe o 1,6 p.p. niż w 2010 r., głównie za sprawą zmniejszenia o blisko połowę, w relacji do PKB, publicznych nakładów inwestycyjnych. Przy okazji dokument potwierdza, że efekty finansowe planowanych nowych reform emerytalnych będą w najbliższych latach całkiem marginesowe.

Zamrożenie płac pracowników
W latach 2011-2015 maleje też znacznie, o 2 p.p PKB, koszt funkcjonowania administracji. Główny wpływ na takie zmniejszenie ma zapewne niemal zamrożenie funduszu płac pracowników administracji. Dodatkowym powodem zmniejszenia tych kosztów była nowela ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (przygotowana jeszcze pod moim nadzorem na początku 2008 r.), przesuwająca stopniowo zakłady gospodarcze jednostek administracji publicznej do sektora prywatnego.

Ograniczenie wydatków będzie trudniejsze
Dokument zwraca uwagę na główną rolę w zmniejszeniu deficytu sektora działań po stronie wydatków i na pomocniczą rolę działań po stronie dochodów (podatków). Ponieważ deficyt był największy w 2010 r., warto więc odnotować zmiany w wydatkach i dochodach w relacji do PKB, w porównaniu z poziomami w 2010 r. Oto one:

Rok      Zmiany w wydatkach    Zmiany w dochodach
2011    -2,2 proc. PKB             +0,6 proc. PKB
2012    -3,2 proc. PKB             +1,7 proc. PKB
2013    -4,8 proc. PKB             +0,8 proc. PKB
2014    -6,3 proc. PKB             +0,0 proc. PKB
2015    -7,2 proc. PKB             – 0,3 proc. PKB

Po uwzględnieniu korekty, z uwagi na efekt przesunięcia części filaru II do ZUS-u, faktyczne zmniejszenie wydatków jest o ok. 1 p.p PKB mniejsze niż pokazane przez liczby powyżej. Tym niemniej rządowy program ograniczenia nadmiernego deficytu jest istotnie oparty głównie o planowane działania po stronie wydatkowej.
Ale tu znów wracamy do kluczowej roli planowanego zmniejszania publicznych wydatków inwestycyjnych. Ponadto, 2011 r. był pierwszym rokiem, z planowanej na pięć lat, fiskalnej konsolidacji. Ograniczanie wydatków w kolejnych latach może być dużo trudniejsze niż to było w pierwszym roku.

Porównania międzynarodowe
Przedstawiciele rządu często zwracają uwagę na to, że przyrost długu publicznego w relacji do PKB był w ostatnich latach mniejszy w Polsce niż w większości krajów UE. Ale przecież główne powody kłopotów fiskalnych w UE to ostry kryzys w sektorze finansowym w latach 2008-2009 oraz recesja w sektorze realnym w 2009 r. W Polsce nie było ani jednego, ani drugiego z tych powodów. Silny wzrost deficytu był spowodowany polityką własną rządów Kaczyńskiego i Tuska. Pewne zwiększenie deficytu sektora finansów publicznych było nieuniknione, choćby ze względu na konieczny wzrost inwestycji publicznych, ale faktyczne zwiększenie było wyjątkowo duże, nadmierne. Rezultatem był m.in. dość duży wzrost oprocentowania skarbowych papierów dłużnych i w rezultacie silny wzrost kosztów obsługi długu publicznego.

Ryzyko przerwania programu
W 2011 r. w finansach publicznych miało miejsce odejście na co najmniej krok, może dwa, od katastrofalnego biegu wydarzeń. Tym samym został stworzony niewielki margines bezpieczeństwa. Został również uruchomiony proces dalszej poprawy stanu finansów publicznych. Ta poprawa nie dotyczy jeszcze relacji całego długu publicznego do PKB, ale wielkości deficytu sektora finansów publicznych oraz głównej, rynkowej części długu publicznego. Nie może jednak podobać się fakt, że poprawa ma się odbywać głównie poprzez zmniejszanie publicznych nakładów inwestycyjnych, a nie poprzez redukcję wydatków sztywnych. Ponadto realizacja programu reparacji jest rozłożona na 5 lat, zgodnie z przyjętą doktryną „małych kroków”, co stwarza ryzyko zatrzymania się rządu i koalicji rządowej w realizacji programu.

Autor jest wybitnym polskim ekspertem ekonomicznym, głównym ekonomistą BCC, był wiceministrem finansów, konsultantem MFW, OECD i Komisji Europejskiej. Przez ponad trzydzieści lat pracował jako wykładowca renomowanej London School of Economics.

Kordian Kuczma

Kordian Kuczma

doktor nauk politycznych PAN